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新环保规范比有形贸易壁垒更难突破

作者: 来源: 日期:2012/6/6 17:37:53 人气: 标签:
自从十九世纪初期工业革命以来,人类运用新的能源、技术及器具,大幅增加了生产力,也大幅提升了生活水准。数百年的工业发展,却也对海洋、生物、气候等环境与生态系统产生冲击,形成了产业发展与地球资源永续利用间的两难。
随着全球温室效应的影响,消费者对环境议题及绿色消费意识的觉醒,国际社会也愈来愈重视贸易与环境保育的课题,相关的环境政策及法规也陆续列入贸易条款,使得国际贸易在环保方面的需求愈来愈多,环境相关法规的要求也愈来愈严。
尽管在WTO成立之后,各国为促进国际贸易,大幅降低关税;但是,在环保议题抬头的趋势下,世界主要国家纷纷以环境保护、永续发展、人身安全之名,加强法令管制,而这类规定,也已产生了“技术贸易障碍”的效果,构成了无形的非关税壁垒。这个无形的壁垒,比过去WTO成立以前,高额关税所构成的有形贸易壁垒更强大,更加难以突破。

环保法规的两大发展模式

简单的来说,在各国对于环保与能源议题的立法发展中,有着两大模式与四大特征。
第一类发展模式,乃是所谓的“Top-Down Approach”。这个模式,是以国家为单位,由中央政府发动立法、制定规范,通过会员国或是地方政府执行,要求厂商遵守。在采用这个模式的各国中,以欧盟最具代表性。欧盟近来公布且即将正式实施的WEEE(废电子电机设备指令)、RoHS(限用危害物质指令),尚在立法与讨论阶段的REACH(化学物质管理措施)及EUP(产品耗能指令),就是以这样的模式发展。
我国政府也似乎有意仿照欧盟WEEE及RoHS,建立中国版的电子电机环保规范,也就是,将来凡是要进入我国市场者,可能都要符合这项规定。不过,何时实施,实施的范畴与内容为何,目前尚未明朗。 
第二类发展模式,则是以日本与美国为首之“Bottom-Up Approach”,以由下而上的模式,进行相关规范。尽管美国与日本有着共同的由下而上推动模式,但东西两国间,仍有相当差异存在。以日本政府在环保议题上的角色并不显著的情况下,私部门的大型跨国企业,在日本环保规定中成为了主要的支撑力量。这些由企业或协会所制定的认证制度,甚至较许多由国家制定的法律更严格,影响更全面。这其中,又以SONY(新力)所推动的Green Partner(绿色伙伴)采购认证制度最具代表。
在美国联邦政府对环保议题较为保守的立场下,除了有私部门的HP(惠普)、Dell(戴尔)等大企业推动之外,美国州政府在环保议题上,也扮演着非常重要的角色。州政府纷纷以“州”而不是以“美国”为单位,利用“Bottom-Up Approach”,以地方包围中央,依其个别需求,制定环保法规。
以环保规定严苛著称的加州,早在2003年,就由前加州州长戴维斯签署电子产品回收法案,并于2005年正式实施。可以预期的是,在加州之后,其他对环保议题比较敏感的州政府,也可望陆续跟进。
尽管这两个不同的模式,都是以环保、永续发展、生命安全之名,要求产品本身与制程的改善,来增进人类的福祉。然而,就贸易政策的角度出发,两个不同的规范模式,却代表着不同的意义。
以国为单位,由中央政府发动的“Top-Down Approach”,由于目标显著,即使是还在酝酿阶段,便已引起各界瞩目。举例来说,欧盟还在立法阶段的REACH,早在草拟之时,就已经在APEC及WTO等经贸舞台受到各国不断地挑战与质疑。
但是,这类的规范如果是采取第二种模式,也就是由产业界或地方政府所发动制定时,在许多情况下,利益受到损害的国家或厂商,在多边贸易舞台上,却没有任何的空间挑战这样的规定。如果这类的规定,是大型跨国企业为确保其竞争优势所设计,在供应商为求生存,生意不得不做的情况下,厂商除了默默接受外,企业与政府的确无任何施力空间。
这也相当程度地诠释了为什么对厂商影响层面可能较欧盟环保规定为大的美国加州,或是SONY、HP等大企业的环保规定,所获得的瞩目,反而远不如欧盟环保规定来得多。

环保法规的四大特征

除了两大模式外,各国环保规范还有着以下四大共同特征:
一、师出有名
这类的规定都是以“环境保护、增进人类福祉”名义出发。在师出有名的情况下,这样的技术贸易规定,即使确实有贸易保护之实,也非常难被挑战。同样地,这类的规定如果是由私部门制定,以契约形式的私法规定,只要是身披环保的糖衣且双方合意,厂商与政府更是莫可奈何的。
法律上有一句谚语:“举证之所在,败诉之所在。”意思就是,打官司的时候,要负举证责任的一方,通常就是败诉的一方。面对如雨后春笋般丛生且越来越严苛的贸易环保法规时,这句谚语也同样适用。不只产业界,就算是政府也会有这样的无力感。在许多情况下,即使这些扛着环境保护大旗的规范所造成的贸易壁垒效果,已经明显到不能再明显,而实际举证的困难度,仍将成为推翻这类规范的最大障碍。
二、影响范围大
环保与能源议题之影响范围,通常远超过国内以中小企业为主、上下游垂直分工的产业型态下,个别公司的业务范围。尽管各国以环保、永续发展、生命安全之名出发的规定,在先天上已经具备了坚固的立足点,但是,如果做不到WTO协定下之最惠国、国民待遇与不歧视三大原则,厚此薄彼的对待特定WTO会员国或是独厚某些产业的话,仍然有可能在WTO里受到其他国家的挑战。
因此,为避免成为其他国家攻击的箭靶,各国在制定这类措施时都相当的小心。为了避免小辫子被抓到,各国多是以一视同仁、全面性的产品范围,来避免成为WTO中各国交相指责的对象。
同样地,跨国企业的绿色规范的影响范围,也有着包山包海的现象。从策略的角度出发,当然,绿色产品可以为消费者带来更多的价值。但是,在制定绿色规范时,跨国企业实际目的绝非单纯的满足消费者而已。
简单的来说,借助绿色规范,这些大企业可以在现有之竞争基础上,藉由绿色产品高资本、高技术的特性,建立更高的市场进入障碍,对潜在的竞争者一网打尽。同时,由于绿色技术的特殊性与特定性,一旦导入了特定的绿色技术,供应商对跨国企业的依存度将会提高。而一旦供应商被特定技术绑死,议价力量将大幅减低,而任跨国企业予取予求。
此外,藉由提供高价值的绿色产品,这些企业更可以因为绿色产品的稀少性,相对削弱消费者的议价力量。跨国企业为了满足这些策略考量,确保长期的竞争优势,很自然会适用范围越大、越严却对跨国企业越有利的绿色规范。再者,在执行面上,这些大企业也会尽其所能地将这些绿色规范推广到整个采购与销售体系中。
三、生产厂商负担成本
虽然这些环保规范有着包山包海的影响范围,但不管是由政府推动的法规,或是由私部门企业自行制定的规范,实际符合规定的成本,大部分都会发生在从事生产的厂商身上。在RoHS与尚在立法阶段的REACH架构之下,为了符合规定,取得输销产品至欧盟境内贩售的资格,实际负责生产的厂商,除了可能需要提供相关单位必要之技术文件及产品成分之外,还需负担额外修改制程与产品规格的成本。
WEEE的影响范围,包含了从洗衣机到手机、几乎由大到小所有电机电子产品,而且都有回收的要求。虽然实际回收的任务,大部分将由零售业者或是专门的回收业者执行,但是这部分的费用,却将会回过头来,由原始的生产者或是进口商负担。
国内企业要独立在欧盟境内建立经销网都已经是够难的了,就算是我国政府愿意整合厂商,又有多少企业可以不需要欧盟企业的协助,建立产品回收网?除非是藉由制定这些规格的国家或跨国企业的协助,否则国内以中小企业为主、上下游垂直分工的产业型态,个别厂商除了耗费可能影响正常营运之极大的人力、物力外,几乎不可能以一己之力,来符合欧盟这类的规定。
也就是说,在WEEE实行之后的受惠厂商,第一个将会是欧盟当地之废物回收厂商,第二个则将是在欧盟有完整销售网的大型企业。面对微利时代的来临,我国中小企业如要外销欧盟,势必要被这两类厂商再多赚一手,其经营困境可想而知。

四、规格制定者获得利益
延续上一个共同点,在这样新贸易技术规定的趋势下,顺利进入市场,或是取得大型企业的订单,厂商将需要付出昂贵费用,来符合这类的规定。但是,因这些规定而产生的商机,却大多落在规范制定者身上。就以即将正式上路的RoHS来看,如果要让产品顺利的在欧盟市场销售,测试与认证的手续是不可或缺的,测试与认证所产生的费用,将由生产厂商负担,却被欧系的认证机构给赚走。
此外,在REACH草案规定之下,化学产品必须经过注册、评估、授权等不同的手续,才可以在欧盟境内流通。为了要顺利的通过这些手续,生产化学产品相关厂商,需要提供产品特性资料、产品毒性资料、产品生产资料、产品下游使用资料等相关资料,产品才有可能在欧盟流通。额外的资料,代表厂商额外的成本。为了取得认证与相关资料,厂商势必要向这些规格制定者与欧盟认证机构求助。很自然的,这些与欧盟关系密切的认证机构,将成为这类新制度下的最大受益者。
同样地,对于善于制定绿色规范且研发资源丰富的跨国企业来说,似乎总是在提出新环保技术需求之前,就早已准备好了这些新制程、新技术的解决方案,就等着协力厂商上门求助。这些商机,又将再次成为制定规范的跨国企业的囊中物。
为了能继续与这些制定规格的国家或企业做生意,厂商除了要面对在国际大厂夹杀之下愈来愈低的采购价格之外,在技不如人的情况下,还得向这些大厂低头,付出大笔的权利金,才能取得相关的技术授权。

绿色竞争优势是解决之道

综观近来包括欧盟、美国、日本以及我国,不管是尚在讨论中,还是已经完成立法的这类环境保护“技术贸易障碍”,尽管各国法规的实质内容略有差异,整体来说,这类规定的发展可以分为前述两大模式;而不管各国所采取的模式为何,目前在台面上的环保规定,也有着前述共同的四大特征。尽管不论是由政府或是企业界的规范,都有崇高的环保、永续发展、生命安全目的,但是,除了崇高的目的之外,在这类的规范中,有着保护国内产业与增进企业竞争优势的伏笔,却也是不争的事实。
前述两种模式,尽管手段不同,目的却是相同。以政府为主体所制定的规范,虽然容易遭致各国质疑,在现今绿色消费与环保意识当道的情况下,只要符合WTO的原则,并不容易在国际贸易舞台上成为各国谴责的对象。但是,换个角度想想,“授人以鱼,不如授之以渔”,在这个跨国企业影响力更甚于国家的年代,与其由政府出保护产业,不如让产业界能够自发的以第二种模式来建立绿色竞争优势,也许才是真正可长可久的解决之道。FIC
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